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关于《惠州市罗浮山保护条例(草案)》修改情况的报告
 

--2017年10月31日在惠州市第十二届人民代表大会
常务委员会第七次会议上
惠州市人大法制委员会主任委员  陈裕瑾

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  现在,我代表市十二届人大法制委员会作关于《惠州市罗浮山保护条例(草案)》修改情况的报告。
  一、条例草案修改稿形成的过程 
  《惠州市罗浮山保护条例(草案)》于2016年12月27日提交市十一届人大常委会第四十一次会议进行了第一次审议。市十二届人大法制委员会于今年3月初召开全体会议,认真研究常委会组成人员的审议意见和其他各方面提出的意见,初步确定了条例草案修改的主要方向和立法重难点问题清单。会后,组建了由常委会法工委牵头,市住建局、文广新局、林业局、城管执法局,罗浮山风景名胜区管委会、广东罗浮山省级自然保护区管理处业务骨干和市地方立法研究中心专家参加的草案修改工作组,紧张有序地开展立法调研和草案修改工作。3月份以来,草案修改工作组在市人大常委会副主任陈华贵同志的带领下,先后前往肇庆、韶关、江门、佛山、武汉、杭州、黄山、池州等市开展立法调研,认真学习借鉴外地有关风景名胜区保护、管理及立法工作经验;多次前往罗浮山开展实地调研并召开座谈会,深入了解其保护管理情况,并就立法重难点问题广泛征求博罗县委、县人大常委会、县政府和有关镇政府、罗浮山有关管理机构及有关村(居)委会、村(居)民代表的意见。期间,还召开规划建设专家咨询会,就罗浮山风景名胜区规划建设问题听取专家意见;致函机构编制等部门,就理顺罗浮山风景名胜区管理体制、完善管理机构职责等问题征询意见。在深入调研同时,草案修改工作组不断调整和修正立法重难点问题清单,对条例草案进行反复修改、数易其稿,形成了草案修改稿征求意见稿,发送人大代表、本会各工委(办)、各县(区)人大常委会、市直有关部门、仲裁委、律师协会等方面征求意见,并通过新闻媒体和互联网等渠道公开征集社会公众意见。本月11日,省人大常委会法工委组织召开专家论证会,就条例草案修改稿征求意见稿的合法性、科学性、可行性等方面提出了意见。在此基础上,法制委员会召开全体会议对草案修改稿征求意见稿进行统一审议,结合征求意见的情况认真研究和进一步修改完善,形成了现在提交审议的草案修改稿。
  二、条例草案修改的主要内容
  草案修改稿分为总则、规划和建设、保护、利用和管理、法律责任、附则,共六章四十二条,与提请第一次审议的草案相比增加了一章,条文数量增加一条。主要修改内容如下:
  (一)关于草案名称和结构框架。草案修改稿将草案名称由原来的《惠州市罗浮山保护条例》修改为《惠州市罗浮山风景名胜区条例》,主要基于三个方面考虑:一是根据立法技术规范,地方性法规名称中的适用范围应当与条文中规定的适用范围相符。原草案规定条例适用的空间是"《罗浮山风景名胜区总体规划》确定的风景区范围和外围保护地带",而草案名称中的"罗浮山"作为一个地理概念的具体范围缺乏明确法定依据,名称与条文规定不相符,不符合立法技术规范,也容易造成混淆和误解。二是"罗浮山"区域内的众多管理主体中,没有一个是"罗浮山"的法定管理主体。在条例适用的空间范围内,唯有罗浮山风景名胜区管理机构承担着对风景名胜区实施统一管理的法定职责。为了强化统一管理,确保法规出台后顺利实施,必须依托风景名胜区来开展立法工作。三是本条例规范的事项为罗浮山风景名胜区及其外围保护地带的"规划、建设、保护、利用和管理",条例名称中的"保护"显然无法涵盖所有事项,将其删除既能避免规范事项的以偏概全,又与上位法《风景名胜区条例》相对应。此外,为了体现条例对风景名胜资源既严格保护又合理利用的立法宗旨,草案修改稿对原草案的结构框架作出调整,将原第三章"保护与管理"分开独立成章,增加了"利用"的内容。
  (二)关于政府、部门职责和协调机制。草案修改稿进一步明确了市、县、镇三级政府和有关主管部门的职责,规定市和博罗县政府将罗浮山风景名胜区保护管理工作纳入国民经济和社会发展计划,保护管理经费列入财政预算,定期开展监督检查和评估,向同级人大或其常委会报告;规定风景名胜区周边四个镇政府应当配合做好风景名胜区保护管理工作;规定市、县有关主管部门依照职责分工做好有关监督管理工作。此外,删除了原草案中关于市政府应当设立罗浮山保护委员会的规定,改为规定博罗县政府建立相关协调机制、对相关重大事项和重大问题进行综合协调,主要是考虑到罗浮山风景名胜区保护管理的事权主要归属博罗县,设立市一级协调管理机构的必要性不强,由博罗县建立协调机制有利于更好地发挥属地管理优势、及时处理风景名胜区保护管理工作中的重大问题。
  (三)关于风景名胜区管理机构职责。为了确保有关上位法赋予风景名胜区管理机构的职责落到实处,充分发挥其在风景名胜区保护管理工作中的重要作用,草案修改稿规定罗浮山风景名胜区管理机构负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作,采取列举的方式明确规定其具体职责,并规定风景名胜区内的单位和个人应当服从管理机构对风景名胜区的统一管理。
  (四)关于基层参与和合法权益保障。罗浮山风景名胜区的保护管理工作离不开当地村(居)委会和村(居)民的参与和支持,为此草案修改稿一方面规定有关村(居)委会应当协助、配合做好风景名胜区保护管理工作,另一方面规定政府和管理机构应当指导村(居)委会组织制定保护风景名胜区的村规民约和居民公约,鼓励村(居)民积极参与风景名胜区保护。为了协调风景名胜区保护管理与当地自然资源和财产所有权人、使用权人的关系,特别是与当地基层组织和村(居)民合法权益的关系,草案修改稿明确规定因风景名胜区保护管理工作造成财产损失或者导致其发展受到限制的,应当依法予以补偿。
  (五)关于规划的编制、效力和协调。草案修改稿明确规定博罗县政府和风景名胜区管理机构要及时报请省政府有关主管部门组织编制、评估或者修改风景名胜区规划,总体规划或其修改方案报请省政府审查前,应当经市人民政府审核、市人民代表大会常务委员会审查同意。为了强化规划的法律效力,规定风景名胜区规划确需修改的,应当征求有关镇政府、部门和社会公众等方面意见并经专家论证。为了妥善处理规划协调问题,规定城市、镇规划和村庄规划的规划范围与风景名胜区存在交叉或者重合的,应当征求风景名胜区管理机构的意见,并符合风景名胜区规划的要求。此外,为了体现罗浮山风景名胜区的独特魅力和地方特色,规定总规应当彰显罗浮山作为岭南名山、道教圣地、天然氧吧和中医养生胜地的内涵,村镇等居民点的建设规划应当突出风景环境特点、与自然景观相协调。
  (六)关于建设活动的审批与监管。为了确保风景名胜区内的建设活动规范有序开展,草案修改稿规定管理机构要根据风景名胜区规划编制年度建设计划,报博罗县政府批准后组织实施;在风景名胜区内进行新建、改建、扩建等建设活动的,应当经管理机构审核后,方可依照有关法律、法规办理审批手续。为了保护好景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌,规定建设单位、施工单位应当同时制定污染防治和水土保持方案,并报风景名胜区管理机构,由风景名胜区管理机构根据方案对建设活动进行监督。
  (七)关于分级保护和风景名胜资源保护。为了做好立法和《罗浮山风景名胜区总体规划》的衔接,进一步落实总规中关于各级保护区及保护措施的要求,草案修改稿对总规中关于各级保护区的保护要求进行梳理和提炼,上升为法律规范,在条文中作出明确规定。为了加强对总规中明确的风景名胜资源的保护,草案修改稿规定建立自然景观、人文景观、古树名木、野生动物等风景名胜资源保护名录和保护档案,制定保护措施,向社会公布,并将符合条件的保护对象纳入全市历史文化名城信息管理系统。
  (八)关于人文资源挖掘与利用。为了加大对罗浮山风景名胜区人文资源开发利用的力度,提升罗浮山的旅游竞争力,草案修改稿规定市、县两级政府、风景名胜区管理机构应当组织深入挖掘罗浮山历史文化内涵、延续和弘扬其中的优秀历史文化,加强对非物质文化遗产的保护和利用;风景名胜区管理机构应当合理利用风景名胜资源,开展科普宣传等活动,普及历史文化和科学知识,不断提升罗浮山的品牌价值。
  (九)关于鼓励、规范民宿和餐饮经营。草案修改稿从鼓励、规范罗浮山风景名胜区及周边民宿和餐饮业的角度出发,规定政府和风景名胜区管理机构采取有效措施,鼓励、支持当地基层组织、村(居)民利用资源优势发展民宿和餐饮;同时,加强监督管理,确保民宿和餐饮业经营者依法规范经营。
  (十)关于垃圾分类管理。随着旅游产业的快速发展,罗浮山风景名胜区游客数量也在不断增加,产生的各类垃圾已经给景区自然资源、人文景观造成一定的影响。草案修改稿对风景名胜区内固体废物堆集点的设置,垃圾的分类收集、贮存、运输、无害化处置以及垃圾的统一清运作了具体规定。同时,还规定生活垃圾和其他固体废物均应当按照风景名胜区管理机构指定的地点和方式倾倒、堆放。
  (十一)关于法律责任。草案修改稿对法律责任的设定作了调整,与上位法规定的禁止行为和处罚幅度一致的,相关法律责任不作重复规定,处罚时直接适用上位法;对上位法规定的禁止行为作了补充和细化的,按照"就高不就低"的原则,从严从重处罚,同时缩小行政处罚自由裁量权幅度。
  此外,我们还对草案一些条款作了删减和文字修改,对条文顺序作了相应调整。法制委员会认为,草案修改稿与法律、行政法规不抵触,建议本次常委会会议作进一步审议。
  以上报告和草案修改稿,请予审议。

责任编辑 管理员         出处 市人大办        阅读数 507         更新日期 2017-11-06
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